Combien y a-t-il de fonctionnaires en France ?

EXPLAINER. Dans le tumulte des réformes budgétaires et des débats sur l’« État efficace », la question revient comme un refrain : combien la France compte-t-elle de fonctionnaires — et où sont-ils ? Au-delà des polémiques de saison, l’armature statistique livrée par l’Insee et la DGAFP permet de répondre calmement. Les chiffres 2023 sont consolidés ; ils disent une réalité massive, diverse et changeante : un emploi public qui frôle les 5,8 millions d’agents, une progression portée par les contractuels, une fonction publique hospitalière en croissance, et un droit désormais codifié dans le Code général de la fonction publique. Voici la carte et les sentiers.

En France, on appelle « fonction publique » l’ensemble formé par trois versants : la fonction publique de l’État (FPE), la fonction publique territoriale (FPT) et la fonction publique hospitalière (FPH). Cette fonction publique emploie des fonctionnaires (titulaires relevant d’un statut de droit public), des militaires, des agents contractuels de droit public, ainsi que des personnels relevant d’« autres catégories et statuts » (par exemple les enseignants des établissements privés sous contrat, les ouvriers d’État, des assistants maternels territoriaux, des médecins hospitaliers). Les décomptes statistiques s’effectuent en « postes principaux » au 31 décembre et, sauf précision contraire, ne sont pas en équivalents temps plein. (Fonction Publique)

Au 31 décembre 2023, la France compte 5,80 millions d’agents dans la fonction publique (hors 28 700 bénéficiaires de contrats aidés), soit +1,1 % en un an. En incluant les bénéficiaires de contrats aidés, l’Insee totalise 5,832 millions de personnes. Détaillons par versant : FPE = 2,574 millions ; FPT = 2,018 millions ; FPH = 1,241 million. En parts relatives, cela donne environ 44 % pour l’État, 35 % pour le territorial, 21 % pour l’hospitalier. Ces ordres de grandeur donnent l’échelle : près d’un emploi sur cinq en France relève du périmètre public. (Fonction Publique)

Par statut, la photographie 2023 montre 4,066 millions de fonctionnaires et militaires (catégorie conjointe dans les tableaux Insee), 1,359 million de contractuels, 378 900 personnels d’« autres catégories et statuts » et 28 700 bénéficiaires de contrats aidés. Si l’on isole les fonctionnaires titulaires (hors militaires), la DGAFP retient une part autour de 65 % des effectifs, les contractuels atteignant environ 23 % et progressant nettement. Deux autres traits dominent : les femmes représentent 63,5 % des agents publics et la catégorie A pèse 38 % des effectifs (contre 22 % pour la B et 39 % pour la C), avec, fait saillant, une forte présence de la catégorie A à l’État et dans l’hospitalier. (Insee)

Comparaison internationale : selon l’OCDE, la part de l’emploi public dans l’emploi total en France était d’environ 21 % en 2021, au-dessus de la moyenne OCDE (environ 18,6 %). La stabilité de cette métrique dans l’OCDE ne doit pas masquer des recompositions internes : en France, la légère hausse récente tient pour une bonne part au dynamisme des recrutements dans la santé et à la montée des contractuels. (OECD)

Historique (trois jalons)

Premier jalon, 1983-1986 : le « statut général » unifie la logique des trois versants autour de principes communs — carrière, garanties, organisations par corps ou cadres d’emplois. Cette ossature, désormais codifiée, a durablement structuré les recrutements, la mobilité et la progression. (vie-publique.fr)

Deuxième jalon, décentralisation et montée des missions locales (années 1980-2000) : la FPT change d’échelle avec le transfert de compétences et d’équipements (routes, collèges, lycées, action sociale), ce qui explique aujourd’hui sa masse (un gros tiers de l’emploi public), très orientée vers les métiers de proximité. (Collectivités Locales)

Troisième jalon, 2019-2022 : la loi de transformation de la fonction publique facilite le recours aux contractuels, puis vient la codification du droit dans le Code général de la fonction publique (ordonnance du 24 novembre 2021, entrée en vigueur au 1er mars 2022). Effet combiné : plus de souplesse pour pourvoir des postes en tension, tout en réaffirmant le socle statutaire commun. (Fonction Publique)

Mécanismes (économiques, juridiques, techniques)

Économiquement, les effectifs répondent à des mécanismes d’offre de services : l’éducation concentre, à elle seule, plus d’un million d’agents côté État ; l’intérieur et la défense agrègent police, gendarmerie, armées et administration du ministère ; l’hospitalier regroupe hôpitaux et établissements médico-sociaux pour plus de 1,24 million de personnes. L’élasticité des volumes est faible à court terme (crises sanitaires, natalité scolaire, enjeux de sécurité), ce qui renforce la tendance de fond : la croissance 2023 a surtout été portée par l’hospitalier (+1,9 %) et, dans une moindre mesure, par le territorial (+0,9 %) et par l’État (+0,8 %). (Insee)

Juridiquement, la matrice commune est désormais le Code général de la fonction publique (CGFP), qui « constitue le statut général des fonctionnaires » et organise le cadre applicable aux agents titulaires et contractuels dans les trois versants. Les statuts particuliers — par corps ou cadres d’emplois — règlent les modalités fines : missions, recrutement, carrières, classement hiérarchique. Ce droit « unitaire » coexiste avec des règles spécifiques (par exemple pour les militaires) et avec des dispositifs transversaux de gestion (mobilité, temps de travail, protection fonctionnelle, discipline). (Légifrance)

Techniquement, les statistiques des effectifs proviennent de SIASP (Système d’information sur les agents des services publics), sous pilotage Insee, qui agrège des sources administratives (paie, déclarations sociales) et permet des décomptes homogènes. Deux points de méthode importent pour bien lire les tableaux : d’abord, la catégorie « fonctionnaires et militaires » est souvent regroupée pour des raisons de secret statistique ; ensuite, les effectifs sont comptés en postes principaux et non en ETP, ce qui explique qu’un agent à temps partiel compte pour un. (Insee)

On peut alors préciser la répartition fine. Au sein de la FPE, on distingue les ministères (dont Éducation, enseignement et recherche à 1,105 million, Intérieur et défense à 583 700), et les établissements publics administratifs (EPA) à 552 600. La FPT se ventile entre secteur communal (1,558 million), départements (360 300) et régions (99 600). La FPH sépare hôpitaux (1,081 million) et médico-social (159 800). Côté statuts, la part des contractuels atteint 23,3 % en 2023, avec une hausse de +4,9 % sur un an — particulièrement marquée dans la territoriale. (Insee)

Trois scénarios (hypothèses et sensibilité)

Scénario 1 : l’« atterrissage » démographique. Hypothèse basse : l’augmentation des effectifs ralentit à mesure que l’hôpital résorbe la tension post-Covid et que les académies adaptent leurs dotations à la démographie scolaire. Sensibilité : prix relatif du travail public, arbitrages budgétaires européens, gains organisationnels (numérique, mutualisations) et attractivité des concours. En ce cas, le ratio d’emploi public rapporté à l’emploi total resterait autour de la barre des 20–21 %, sans envolée. (OECD)

Scénario 2 : la « contractualisation pilotée ». Hypothèse centrale : les employeurs publics poursuivent le recours aux contractuels pour couvrir des postes en tension (santé, social, numérique, ingénierie), en encadrant mieux les parcours pour éviter un système à deux vitesses. Sensibilité : politiques salariales, fidélisation, formation initiale et continue. Le mix statutaire évoluerait encore de 1 à 2 points en cinq ans au bénéfice des contractuels, sous réserve d’attractivité. (Le Monde.fr)

Scénario 3 : la « réallocation » sous contrainte budgétaire. Hypothèse haute sur les réformes : le gouvernement gèle ou réduit certains périmètres tout en renforçant d’autres (sécurité-justice-santé-éducation prioritaire), avec des mouvements nets horizontaux plus que verticaux. Sensibilité : loi de programmation des finances publiques, capacité des ministères et collectivités à redessiner missions et process. Dans ce schéma, le volume total varierait peu, mais la carte des emplois se recomposerait, au prix d’un pilotage fin des compétences. (Le Monde.fr)

Ce qu’on sait / Ce qu’on ignore

Ce qu’on sait tient à quelques ancrages solides. D’abord, l’ordre de grandeur : autour de 5,8 millions d’agents publics au 31 décembre 2023, avec une progression concentrée dans l’hospitalier. Ensuite, la structure : un État toujours premier employeur, une territoriale très dense en catégorie C et en métiers de proximité, un hospitalier à forte intensité féminine. Enfin, la tendance : une montée continue des contractuels, qui modifie le visage des recrutements et la gestion RH. (Insee)

Ce qu’on ignore — ou plutôt ce qui reste incertain — concerne la trajectoire à cinq ans. Nul ne sait, aujourd’hui, quel sera l’impact net des contraintes de finances publiques sur les volumes : les annonces de rationalisation peuvent coexister avec des besoins de sécurité, de santé et d’école difficilement compressibles. L’attractivité des concours demeure une variable clé : des postes non pourvus chez les enseignants, soignants ou ingénieurs peuvent mécaniquement appeler des contrats ou des réallocations internes. Enfin, la mesure elle-même garde des zones grises : le passage de SIASP à de nouvelles sources administratives, la frontière entre « fonctions publiques » et « opérateurs », ou l’externalisation de certaines tâches, sont des points d’attention pour le lecteur d’indicateurs. (Haut-commissariat stratégie et plan)

Tableau de bord (cinq indicateurs à suivre)

Un, le nombre total d’agents dans la fonction publique au 31 décembre (objectif : suivre la variation annuelle et la contribution de chaque versant). Deux, la part des fonctionnaires titulaires dans l’ensemble (cible analytique : stabilité / érosion ; 65 % en 2023), en miroir de la part des contractuels (23,3 %). Trois, la répartition par versant (FPE/FPT/FPH) en volumes et en part — avec un œil particulier sur l’hospitalier. Quatre, la structure hiérarchique (catégories A/B/C), indicatrice des compétences et des grilles salariales à mobiliser. Cinq, la comparaison internationale OCDE (emploi public en % de l’emploi total), qui sert de référence externe pour apprécier les écarts et les trajectoires. (Fonction Publique)

En conclusion, la question « combien y a-t-il de fonctionnaires en France et comment sont-ils répartis ? » appelle une réponse lisible : environ 5,8 millions d’agents dans la fonction publique fin 2023, dont environ deux tiers de titulaires, un quart de contractuels, et une distribution stable à 44 % pour l’État, 35 % pour le territorial, 21 % pour l’hospitalier. Derrière le nombre, l’enjeu n’est pas seulement budgétaire : il est organisationnel et qualitatif. L’équation des prochaines années mêlera attractivité des métiers, gestion fine des compétences, pilotage du mix statutaire, et clarté des missions. La littérature administrative a ses poèmes : ce sont les tableaux d’effectifs, dont les colonnes, à défaut d’embraser l’imaginaire, disent la géographie du service — l’école ouverte le matin, l’hôpital la nuit, la mairie tous les jours. La France a la taille d’un pays qui se veut solidaire ; sa fonction publique en est la machinerie. C’est à la régler, non à la fantasmer, que se joue la suite. (Insee)

SOURCES

Insee — « L’emploi dans la fonction publique en 2023 » — https://www.insee.fr/fr/statistiques/8572076 — Consulté le 30/11/2025

Insee — « Effectifs dans la fonction publique par versant et ministère (2011–2023) » — https://www.insee.fr/fr/statistiques/2493501 — Consulté le 30/11/2025

DGAFP — « Évolution des effectifs de la fonction publique en 2023 (Stats rapides) » — https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/publications/stats-rapides/Evolution-des-effectifs-de-la-fonction-publique-en-2023.pdf — Consulté le 30/11/2025

DGAFP — « Rapport annuel sur l’état de la fonction publique — Édition 2025 (Faits et chiffres) » — https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/publications/rapport-annuel/ra_2025.pdf — Consulté le 30/11/2025

Ministère de la Transformation et de la Fonction publiques — « État, territoriale, hospitalière : une fonction publique plurielle » — https://www.fonction-publique.gouv.fr/devenir-agent-public/choisir-le-service-public/etat-territoriale-hospitaliere-une-fonction-publique-plurielle — Consulté le 30/11/2025

DGCL — « Les collectivités locales en chiffres 2025 — Chapitre 8 : Fonction publique territoriale » — https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/Etudes-et-statistiques/Les%20collectivit%C3%A9s%20locales%20en%20chiffres/Les%20collectivit%C3%A9s%20en%20chiffres/2025/Chapitre%208_Pr%C3%A9sentation_%20Fonction_publique_territoriale_2025_VF.pdf — Consulté le 30/11/2025

OCDE — « Government at a Glance 2023 — France (employment share) » — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_c4200b14-en/france_39c22479-en.html — Consulté le 30/11/2025

OCDE — « Government at a Glance 2025 — Employment in general government » — https://www.oecd.org/en/publications/2025/06/government-at-a-glance-2025_70e14c6c/full-report/employment-in-general-government_dafcfac5.html — Consulté le 30/11/2025

Legifrance — « Ordonnance n° 2021-1574 du 24 novembre 2021 portant partie législative du code général de la fonction publique » — https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000044411525 — Consulté le 30/11/2025

Ministère de la Transformation et de la Fonction publiques — « Le code général de la fonction publique (CGFP) » — https://www.fonction-publique.gouv.fr/droit-de-la-fonction-publique/le-code-general-de-la-fonction-publique-cgfp — Consulté le 30/11/2025

Banque des territoires — « Fonction publique : effectifs, rémunérations, conditions de travail — les derniers chiffres » — https://www.banquedesterritoires.fr/fonction-publique-effectifs-remunerations-conditions-de-travail-les-derniers-chiffres — Consulté le 30/11/2025

Le Monde — « Dans la fonction publique, le risque d’une concurrence entre statuts de contractuel et de fonctionnaire » — https://www.lemonde.fr/emploi/article/2025/03/12/dans-la-fonction-publique-le-risque-d-une-concurrence-entre-les-statuts-de-contractuel-et-de-fonctionnaire_6579457_1698637.html — Consulté le 30/11/2025